“构建从山顶到海洋的保护治理大格局”的理论与实践思考

2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出：“要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案”。2023年12月发布的《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《意见》）明确要求“构建从山顶到海洋的保护治理大格局，实施最严格的生态环境治理制度”。“构建从山顶到海洋的保护治理大格局”（以下简称“构建大格局”）是新时代新征程的新命题。本文通过阐释“构建大格局”的理论内涵，分析“构建大格局” 实践已取得的显著成效及面临的主要挑战，对下一步工作思路提出建议，以期为全面推进美丽中国建设提供参考。

“构建大格局”的理论内涵

针对“构建大格局”的提出，一些研究从理论层面及顶层设计角度进行了探讨。如褚松燕等[1]认为，“构建大格局”，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，要加强党对生态文明建设的全面领导，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，不断完善生态环境保护法律制度体系。张修玉等[2]提出科学厘清工作思路、规范指引工程实施和系统加大监管力度等方面建议。赵宁等[3]从国土空间生态修复规划角度论述“构建大格局”的具体实践，提出要逐步构建起“国家规划＋重点区域、流域、海域专项规划＋专项行动计划＋地方规划”的国土空间生态修复规划体系，为全方位、全地域、全过程推进国土空间生态保护修复提供了科学指引。崔书红等[4]从陆海统筹角度论述，认为“构建大格局”是深化海洋生态文明建设的关键环节。

《意见》提出，锚定美丽中国建设目标，要坚持做到全领域转型、全方位提升、全地域建设、全社会行动。生态环境治理是一项系统工程，不能“头痛医头、脚痛医脚”，不能各管一摊、相互掣肘，必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。要更加注重综合治理、系统治理、源头治理，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、岸上水里、城市农村、陆地海洋以及流域上下游[5]。

“构建大格局”是对习近平生态文明思想系统观念的新丰富和新发展

习近平总书记指出：“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。”从“统筹山水林田湖草沙系统治理”到“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局”是生态文明建设系统观的进一步完善和发展。一是强调了生态环境“一体化保护和系统治理”思路，从系统和全局角度寻求新的治理之道；二是把海洋要素明确纳入系统治理范围，强调了陆地和海洋的统一保护；三是更加注重源头治理，统筹兼顾山上山下、地上地下、岸上水里、城市农村、陆地海洋以及流域上下游，从生态系统整体性出发，注重自然地理单元的完整性、生态系统的关联性、修复目标的综合性、人地耦合的整体性、跨区域的协同性。

“构建大格局”是对以陆海统筹推进环境治理的拓展和深化

党的十九大报告指出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。陆海统筹是指在陆地和海洋两大自然系统之间建立包含经济发展、资源利用、环境保护、生态安全、国家安全等全部领域的综合协调关系。生态环境保护是陆海统筹战略的重要一环。多年以来，我国环境治理工作坚持陆海统筹、综合治理，取得一系列显著成效，但仍然存在统筹协调不足、责任链条不完整、政策制度不完善等问题。因此，“构建大格局”是对以陆海统筹推进环境治理的拓展和深化，是生态环境保护的治本之策。从区域来讲，陆海统筹更多考虑沿海城市及沿海省份，而“构建大格局”除包括沿海省份、沿海城市外，还包括内陆省份；从要素来讲，陆海统筹主要考虑氮、磷等污染治理，而“构建大格局”包括从山顶到流域再到海域的全域生态保护及环境治理；从手段来讲，陆海统筹主要考虑监测、标准、环评、排污许可等环境管理制度，而“构建大格局”还包括区域规划、产业布局等综合性政策。

“构建大格局”是对生态环境保护规律性认识的整体跃升

一是加深对自然生态系统相互影响的规律性认识。从山顶到海洋，不同区域的各个生态系统的功能和运行规律不同，彼此之间又相互联系，如水在地球表面以气态、液态和固态的形式在陆地、海洋和大气间不断循环，因此要先摸清自然生态系统规律，才能依靠规律制定和实施管理政策。二是加深对处理好自然恢复和人工修复的关系的认识。自然生态系统具有自我调节、自我净化、自我恢复的能力，保护生态和治理环境必须从自然生态系统演替规律和内在机理出发，统筹兼顾、整体施策，着力提升自然生态系统的自我修复能力，增强生态系统的稳定性和生态系统服务功能，形成人与自然和谐共生的格局。三是加深对从全局性角度来解决生态环境问题的认识。应统筹考虑生产、生活、生态布局，实现生产与消费、城乡与区域、国内与国际等多方面、多领域的协调发展，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，建立更加科学合理的管理制度和体系，协调各种矛盾与冲突，促进区域可持续发展。

“构建大格局”的实践进展

2018年，国务院机构改革推动实现生态环境地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳的“五个打通”[6]。“十三五”以来，我国累计投入近千亿元实行的51个“山水林田湖草沙一体化保护和修复工程”是落实习近平生态文明思想系统理念的具体实践。我国京津冀及周边区域、长三角、珠三角、汾渭平原等区域开展大气污染联防联控，有效促进重点区域大气环境质量改善。长江、黄河等大江大河流域从以“污染防治为主”向水资源、水环境、水生态“三水统筹”、协同治理转变[7]。为打好渤海综合治理攻坚战，环渤海三省一市（辽宁省、河北省、山东省和天津市）通过各部门协同攻坚，坚持陆海统筹、系统治理，将农业农村污染防治、城市黑臭水体治理、海洋污染防治等攻坚战统筹衔接，助力近岸海域水质明显改善[8]。从国家到地方，生态环境保护工作不断增强系统性、整体性、协同性，为“构建大格局”提供了实践支撑。

沿海地区积极探索“构建大格局”的方法和措施，积累了丰富的实践经验。河北省深入实施重点海域综合治理攻坚战，持续推进美丽海湾建设，强化陆海统筹治理机制创新，充分考虑近岸海域水质改善需求，强化省内入海河流上下游跨界断面的生态补偿，建立健全省、市、县三级跨界断面总氮生态补偿金扣缴制度[9]。山东省落实黄河干流（山东段）水质稳定达标及总氮控制工作，要求３年内沿线生产、生活尾水不直接进入干流，重要支流建成“一河口一湿地”，并在小清河流域开展陆海协同共治试点，出台总氮排放控制标准，并将总氮纳入流域横向生态补偿机制[10]。浙江省深化“五水共治”碧水行动，全域推进工业园区、生活小区“污水零直排区”建设，将入海氮、磷控制纳入“美丽浙江”和“五水共治”考核[11]。广东省将珠江口邻近海域涉及的6个城市陆域及毗邻海域确定为核心区，同时将省内珠江流域上游的7个城市陆域确定为拓展区，大力推进入海总氮削减，强化总氮排放重点行业污染控制，加强涉氮重点行业固定污染源总氮排放控制和监管执法，全面推行排污许可“一证式”管理[12]。海南省建立“水陆统筹、以水定陆，陆海统筹、以海定陆”的生态环境管理体系，作为其协调发展和保护的重要标准及路径[13]。福建省以近岸海湾、河口为重点，强化精准治污，分区分类实施陆海污染源头治理，持续改善近岸海域环境质量[14]。厦门市以筼筜湖综合治理为发端，深化推广“依法治湖、截污处理、清淤筑岸、搞活水体、美化环境”治湖20字方针，在五缘湾、环东海域综合整治中统筹实施陆域源头减排和海域生态扩容，以军营村、东西溪、同安湾为试点，强化流域上下游协同的生态补水、植绿护绿和生态湿地建设，实现了治海、治河、治湖、治岛、治山、治城一体化推进，构建了市域范围的“从山顶到海洋的保护治理大格局”实践样本[15]。

新征程上面临的主要挑战

经过实践探索，从山顶到海洋的保护治理大格局已初具雏形，但我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，生态环境保护任务依然艰巨，与美丽中国建设目标要求仍有不小的差距。当前，“构建大格局”仍面临诸多挑战，主要体现在以下4个方面：

现有体制机制无法满足新发展理念要求

从山顶到海洋的保护治理是一项系统性、全局性的工程，必须完整、准确、全面贯彻落实新发展理念。但一直以来，生态环境保护的任务部署和目标考核均是按照行政区域和部门职责来划分的，不同地区和部门间存在不同的利益诉求和政策壁垒，“构建大格局”受到严重阻碍。一是在行政区划上，流域上下游在经济发展、水资源使用和排污治污问题上存在较大分歧。近岸海域治理责任主要由沿海地区承担，这种管理方式难以解决跨地级市乃至跨省（区、市）流域对近岸海域生态环境造成更大影响的问题。内陆地区难以“设身处地”地考虑为海洋生态环境缓解压力，沿海地区对陆源污染负荷的影响“鞭长莫及”[16]。二是在管理部门上，“构建大格局”涉及发展改革、自然资源、农业农村、水利、住房和城乡建设、城管等多个部门，需要统筹资源开发利用、产业布局发展、生态保护修复、环境污染防治、基础设施建设等工作，但各部门往往只关注自身职责范围内、行政区划内的问题，缺乏全局观念和协同意识。

高质量发展和高水平保护尚未完全统筹

习近平总书记强调，“处理好发展和保护的关系，是一个世界性难题，也是人类社会发展面临的永恒课题”。一是部分地区统筹绿色发展难度较大。生态环境治理进入深水区，仅靠末端治理的管控手段难以为继，必须从源头管控，加强精细化管理，坚持以绿色低碳为引领，寻求系统化的解决方案。部分省会城市进入发展动力转换期，战略性新兴产业发展不充分，产业结构布局调整优化推进缓慢，绿色生产方式转型技术应用推广不足，“三废”综合利用配套政策滞后，治理方向和重点不清、措施不足、力度不够。例如，2021年，西安市、太原市、石家庄市的第二产业占比仍分别为33.54%、49.60%及32.50%，并且2020—2021年连续两年处于全国168个重点城市空气质量排名后20位[17]。二是产业转移导致污染转移。随着东部发达地区的劳动力、土地等生产要素成本攀升和环境保护约束趋紧，一些高污染、高耗能产业向中西部地区转移。近年来，新疆和内蒙古的采矿、电力、化工等重污染产业迅速壮大，四川、山西、湖北和安徽等地区的重污染产业产值不断提升[18]。此外，中西部地区重点生态区与贫困地区高度重合，一些经济发展程度不高的地区由于产业基础薄弱、不具有交通优势等原因，在承接产业转移时选择权较低。重污染产业的集聚显著增加了工业污染物的排放量，而环境准入要求却没有有效发挥降低污染物排放量的作用，导致环境质量下降。

传统管理手段尚不能支撑科学治污、精准治污、依法治污

部分地区贯彻落实“精准治污、科学治污、依法治污”方针不够全面、不够平衡、不够到位，在面对复杂多样的生态环境问题时，往往难以做到科学、有效地治理[19]。一是法律法规尚不完善。现行环境法律体系将整体生态环境按照要素和区域进行划分，有时会导致碎片化、相互重叠乃至不一致的状态[20]，难以适应全方位、全地域、全过程的生态环境保护需求。并且，陆地、河流和海洋的生态修复、环境保护等职能分属不同部门，而各部门适用的法律法规也未有效衔接，系统性不强，部分规定的刚性约束不足。二是体制机制尚不健全。现有的协调联动机制多依靠部门间的协作配合办法与联合行动、区域间框架协议等，在应对环境风险和灾害防治时可发挥积极的作用，但在日常工作的协同推进上具有滞后性和不协调性，迫切需要在部门间、区域间、要素间建立“上下互动”“协作推进”“交叉互补”“左右联动”的协调联动机制[21]。三是政策标准协同不够。国土空间规划之间、环境标准之间、环境质量标准与污染物排放标准之间、污染物总量控制与环境容量控制之间、环境质量目标管理与排污许可制度之间、排污许可制度与环境影响评价制度之间仍然存在协同不够的问题[22]，涵盖规划引领、系统施治、严格保护、防范风险、提升能力、执法督察、科研攻关等方面的一整套政策“组合拳”尚未形成。例如，地表水和海水环境治理工作对氮、磷等污染物的治理与管控标准不衔接；流域上下游生态保护补偿制度往往难以向下延伸至河口、海域；河口区产卵场和滨海湿地等的生态需水量尚未能纳入河流水资源统一调度体系[23]。

治理基础能力现代化尚不能满足现实需要

“构建大格局”需要有先进的技术手段和较强的治理能力来解决环境治理中难啃的“硬骨头”问题。然而，一方面，我国在生态环境保护领域的技术研发和应用水平仍有待提高。当前，多污染物协同治理技术水平尚无法支撑更高效、更精准地深入打好污染防治攻坚战，传统生态环境修复技术难以满足山水林田湖草沙系统治理的要求，环保技术装备产业竞争力不强，生态环境新材料、新技术整体上处于“跟跑”阶段，科技创新仍面临新技术与生态环境领域融合不足等挑战。另一方面，生态环境保护基础能力仍然有明显的短板。国家和地方人员队伍、监测装备、实验室建设等远不能满足“构建大格局”的监管需求。突出问题包括气候变化、生态、海洋、新污染物等新兴领域人员素质及基础能力薄弱；地方相关基础设施建设处于刚起步阶段；环境应急专业能力严重缺乏；生态环境保护综合行政执法队伍的执法能力严重不足，便携监测设备等配备不足，信息化、智能化数据分析能力不足。

对下一步工作的思考和建议

“构建大格局”涉及陆地和海洋、流域上下游、相邻区域海域之间等的协调并行，因此必须坚持问题导向、需求导向，在更大尺度、更深层次、更高层级上推动“构建大格局”理念入脑入心、见行见效。建议从顶层设计、目标路径、体制机制融合、能力保障体系等方面开展相关工作。

以习近平生态文明思想为指引，以强化“五个协同”为导向，统筹谋划“构建大格局”顶层设计

深入考虑大格局内部各主体、各单元、各项任务、各项责任的连通衔接，以强化“五个协同”为导向，统筹谋划“构建大格局”顶层设计，提升生态环境治理水平。一是要强化目标协同，自觉把生态环境保护工作融入经济社会发展大局，在多重目标中寻求动态平衡；二是要强化流域、海域污染协同治理，统筹考虑氮、磷等污染物控制及监测标准；三是要强化部门协同，主动加强与相关部门的协调联动，推动落实生态文明建设责任清单；四是要强化区域协同，打破以行政区域为单位的传统环境治理模式，加强区域流域绿色发展协作，强化生态环境共保联治；五是要强化政策协同，推动财税、金融、投资、价格、产业、区域、科技等政策与环保政策统筹，形成推动绿色低碳发展的政策合力。

对标美丽中国建设中长期目标，制定“构建大格局”的目标任务和路径方法，深化改革创新

对标2035年美丽中国建设目标谋划“构建大格局”目标任务，设置阶段性目标，强化问题导向、目标导向和结果导向，提出各领域目标改善总体思路，科学合理地设置目标任务，有步骤、有节奏地推进工作。一是深化改革创新，持续提升环境治理现代化水平。压紧压实各方责任，健全责任体系，强化法治保障、健全经济政策、完善资金投入机制。二是优化国土空间开发保护格局，统筹推动绿色低碳发展。统筹生产、生活、生态三大空间布局，坚持陆海统筹、河海联动，形成符合自然规律、经济规律的国土空间新格局；加快产业结构、能源结构转型，积极稳妥推进碳达峰碳中和。三是加强污染综合治理，持续深入推进污染防治攻坚战。推动系统保护修复，提升生态系统的多样性、稳定性和持续性；实施重大工程，支持重点区域、重点领域、重点问题治理，加快基础设施建设。四是探索试点先行，支持和指导沿海地区积极探索实践，打造示范样板。

健全“构建大格局”的全链条责任体系，推进全领域法规标准衔接，深化全过程体制机制融合

建立全面覆盖、层次清晰的责任分配机制，促进法律法规和标准规范的统一与协调，融合各环节的管理机制和体制，从全链条、全领域、全过程等方面深入推进生态环境保护。一是将“构建大格局”理念融入环境法典编撰，构建统一的环境立法体系，提高环境法的可操作性和内在统一性，填补现行环境法律体系空白；二是探索构建“从山顶到海洋”的全链条责任分解落实机制，贯通陆海污染防治和生态保护修复的部门协同、区域联动、多方参与机制，推进规划、标准、环评、监测、执法、应急、督察、考核等政策法规的相互衔接，建立健全生态保护补偿和生态环境损害赔偿等制度体系；三是统筹污染物减排目标、生态修复工程措施、生态环境监管行动等，贯通实施城乡黑臭水体治理、农业农村面源污染治理、重点海域综合治理等攻坚行动；四是遵循“以海定陆、以水定城”的理念，构建以海洋环境承载能力和近海水域质量目标为核心的管理体制，实施最严格的生态环境治理制度。

围绕全面推进美丽中国建设，提升“构建大格局”的能力保障体系

围绕全面推进美丽中国建设，不断提升人员能力、技术水平、装备能力等，提升现代生态环境治理水平。一是强化激励政策支持。健全资源环境要素市场化配置体系，健全生态产品价值实现机制，推进生态环境导向的开发（EOD）模式和投融资模式创新，深化生态保护补偿机制建设，大力发展绿色金融。二是加强科技支撑。加强关键核心技术攻关，深化企业主导的产学研深度融合，加大高效绿色环保技术装备产品供给力度，实施高层次生态环境科技人才工程，培养造就一支高水平的生态环境人才队伍。三是加快数字赋能。深化人工智能等数字技术应用，实施生态环境信息化工程，健全天、空、地、海一体化监测网络，实现降碳、减污、扩绿协同监测全覆盖。

作者介绍：

俞  海：习近平生态文明思想研究中心副主任，生态环境部环境与经济政策研究中心副主任、研究员 

韦正峥：生态环境部环境与经济政策研究中心副研究员

杨小明：生态环境部环境与经济政策研究中心高级工程师

王姣姣：生态环境部环境与经济政策研究中心